Publicité, réseaux sociaux, fichiers d’adresses : chaque geste compte avant le scrutin. Comment séduire les électeurs en restant dans les clous ? Le décryptage de Me Virginie Bensoussan-Brulé.
À quatre mois des municipales (15-22 mars), les candidats et les communes de France affûtent leurs arguments de campagne. Mais ils marchent sur des œufs. Depuis le 1er septembre 2025, la prudence est de mise. En cause : la période de réserve durant laquelle la communication publique est strictement encadrée.
Le code électoral interdit toute « campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité ». Concrètement, les communes ne peuvent pas promouvoir le bilan ou la gestion de l’équipe municipale en place, par quelque moyen que ce soit (bulletin d’information, site Internet de la collectivité, réseaux sociaux, affiches…). Les candidats doivent aussi se montrer circonspects lors d’événements organisés avec les moyens de leur collectivité.
La constitution et l’utilisation de fichiers sont également sous haute surveillance. Sur ce point, l’enquête préliminaire pour « fichage illégal » ouverte en mai 2025 par le parquet de Nice à l’encontre d’Éric Ciotti résonne comme un avertissement. Candidat à Nice, le président de l’Union des droites pour la République (UDR) est soupçonné d’avoir constitué un fichier de plusieurs centaines de Niçois présentés comme « influents » et dont certains étaient suivis de mentions du type « sourd », « communauté arménienne », « propriétaire foncier » ou « confession chrétienne ». Son entourage a assuré qu’il ne s’agissait pas d’un fichier politique à visée électorale mais de listes protocolaires destinées aux invitations de personnalités à des événements officiels.
Enfreindre les règles expose le candidat concerné à des sanctions électorales, financières et pénales. Pour y voir plus clair dans le maquis juridique, la Cnil (Commission nationale de l’informatique et des libertés) a publié six fiches pratiques prenant en compte, notamment, le règlement européen relatif à la transparence et au ciblage de la publicité à caractère politique, pleinement applicable depuis le 10 octobre 2025.
Où se situe la frontière entre la communication institutionnelle et la promotion publicitaire ? Quels sont les messages autorisés et comment les faire passer ? Les candidats peuvent-ils utiliser des fichiers de données personnelles (adresses mail, numéros de téléphone etc.) à des fins de communication électorale ? Que risque un candidat qui enfreindrait ces règles ? Le décryptage de Virginie Bensoussan-Brulé, avocate associée du cabinet Lexing.
Le Point : Un maire sortant, candidat aux élections, a naturellement tendance à se prévaloir de son bilan dans le cadre de sa campagne : est-il autorisé à le faire ?
Virginie Bensoussan-Brulé : Le bilan constitue le cœur de l’argumentaire électoral du maire sortant. S’il agit en tant que candidat, il peut, jusqu’à la veille des élections, en faire la promotion et en assurer la diffusion par des affiches, des supports numériques, lors de réunions publiques, etc. Mais les dépenses liées à cette communication doivent être financées exclusivement sur son compte de campagne (article L. 52-1 du code électoral).
En revanche, concernant la mairie, toute promotion publicitaire de ses réalisations est interdite. L’objectif est d’éviter que les ressources publiques ne soient utilisées pour avantager le maire sortant. Cela provoquerait une rupture d’égalité entre les candidats et un financement illégal par une personne morale (la commune). Cependant, le Conseil d’État estime que, pendant cette période, la commune peut poursuivre sa communication habituelle et publier son bulletin municipal, sous réserve d’adopter un ton neutre et informatif, sans mettre en valeur ses réalisations de manière excessive et sans faire référence à la campagne électorale.
Un maire candidat doit-il supprimer son édito dans le journal de la ville ?
Un maire peut s’exprimer dans le journal municipal, mais son expression doit demeurer strictement institutionnelle, factuelle et neutre. Il doit donc s’abstenir de valoriser son bilan ou son action personnelle, d’évoquer des projets futurs susceptibles d’être interprétés comme des promesses électorales, ou d’utiliser cet édito comme support à un message de campagne déguisé.
En pratique, s’il s’agit d’envoyer ses vœux aux habitants ou de livrer des informations sur les services municipaux, la publication ne pose pas de problème. Si le contenu adopte un ton politique ou polémique, le maire a intérêt à le faire signer par un autre représentant de la municipalité, comme, par exemple, le directeur général des services.
Le maintien d’un édito valorisant le maire candidat peut être qualifié de promotion publicitaire, prohibée au sens de l’article L.52-1 du code électoral, voire de financement irrégulier de campagne, si les coûts de publication sont considérés comme une dépense de propagande électorale. Ces manquements peuvent entraîner le rejet du compte de campagne par la CNCCFP (Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques), voire l’invalidation de l’élection par le juge administratif. En pratique, la solution la plus sûre demeure la suspension de la tribune personnelle pendant toute la période électorale.
Quels sont les supports de communication autorisés ? Un candidat peut-il acheter un espace publicitaire (sur Internet ou à la télévision par exemple) pour promouvoir sa campagne ?
Le code électoral mentionne les professions de foi (circulaires), les bulletins de vote et l’utilisation de panneaux d’affichage officiels. En dehors de ce cadre, les candidats peuvent recourir à d’autres formes de communication (réunions publiques, tracts, sites Web, blogs et réseaux sociaux), sous réserve que les dépenses correspondantes soient imputées sur leur compte de campagne.
Attention, l’affichage sauvage (en dehors des emplacements prévus à cet effet) est prohibé. Il est aussi interdit à tout agent de l’autorité publique ou municipale de distribuer du matériel de propagande électorale (bulletins, tracts, etc.) pour le compte d’un candidat.
La communication numérique est étroitement réglementée, à la fois par le code électoral et par le règlement général sur la protection des données (RGPD). La Cnil rappelle que l’envoi de messages à des adhérents ou sympathisants est autorisé. En revanche, la prospection de nouveaux électeurs par courriel ou SMS n’est licite que si l’électeur a donné son consentement préalable. Et la prospection par automate d’appel est strictement interdite. Par ailleurs, le message doit identifier son émetteur et offrir aux destinataires un moyen simple d’opposition.
S’agissant de la télévision, de la radio et de la presse écrite, la règle est claire : toute publicité électorale y est formellement interdite. L’achat d’espaces publicitaires (spots télévisés, encarts dans la presse, annonces radio, etc.) constitue même une infraction. L’objectif est de préserver l’égalité entre les candidats en empêchant que les ressources financières ne faussent la campagne électorale.
Un candidat peut acheter un espace publicitaire numérique par exemple pour sponsoriser des publications sur les réseaux sociaux ou acquérir des mots clés sur les moteurs de recherche. Ces dépenses doivent être réglées par son mandataire financier et inscrites au compte de campagne, au même titre que les autres dépenses électorales (tracts, affiches, etc.).
Un maire candidat ne peut pas profiter d’une cérémonie, d’une carte de vœux ou d’une publication financée par la commune pour faire la promotion de son programme électoral.
Peut-on tout dire dans le cadre de sa campagne ?
Le principe est la liberté d’expression. Mais celle-ci est encadrée afin de garantir l’égalité entre les candidats et la sincérité du scrutin. Ainsi, la critique d’un adversaire ne doit pas dissimuler une diffamation ou une injure publique. De plus, le code électoral interdit la propagation de fausses nouvelles (par exemple, une rumeur sur la vie privée d’un candidat ou sur un détournement de fonds publics) ou de calomnie. Les manœuvres frauduleuses visant à induire les électeurs en erreur ou à altérer la sincérité du vote sont aussi sanctionnées. Une telle pratique peut entraîner l’annulation de l’élection si elle est susceptible d’influencer le résultat du vote.
À titre d’illustration, le Conseil d’État a, dans une décision du 25 févier 2025, annulé les opérations électorales des 23 et 30 mars 2014 pour l’élection des conseillers municipaux de la commune de Voisins-le-Bretonneux (Yvelines). Un message publié quelques jours avant le scrutin avait colporté une accusation grave à l’encontre d’un candidat, sans que celui-ci puisse matériellement y répondre. Le Conseil d’État en a conclu que « la diffusion d’un élément nouveau de polémique électorale, à un moment où les autres candidats ne disposent plus du temps nécessaire pour y répondre utilement avant la clôture de la campagne, constitue une manœuvre de nature à altérer la sincérité du scrutin, justifiant l’annulation de l’élection ».
Un candidat peut-il profiter des vœux du Nouvel An pour communiquer sur son programme ?
Un maire candidat ne peut pas profiter d’une cérémonie, d’une carte de vœux ou d’une publication financée par la commune pour faire la promotion de son programme électoral. Une telle pratique pourrait s’apparenter à un avantage en nature illicite, assimilable à un financement par une personne morale (la commune), contraire à l’article L. 52-8 du Code électoral. Elle peut entraîner le rejet du compte de campagne, voire l’annulation de l’élection.
Le Conseil d’État admet la poursuite de cette tradition à la condition que les dépenses afférentes conservent un caractère strictement institutionnel. Deux critères cumulatifs sont pris en compte : le discours du maire ou la carte de vœux doit conserver un ton neutre et informatif, sans caractère partisan, polémique ou valorisant. Le maire sortant peut évoquer le bilan de l’année écoulée et les projets déjà engagés pour l’année à venir. En revanche, il lui est interdit de présenter un programme électoral, d’évoquer des projets futurs non encore lancés ou de critiquer ses adversaires.
Deuxième critère : l’événement doit s’inscrire dans la continuité des années précédentes, quant au format, au coût, ou à l’ampleur du public invité. Toute modification significative comme une augmentation notable du budget, du nombre d’invités ou du dispositif de communication peut devenir un indice de dérive électorale.
Le public cible est potentiellement très large : électeurs, entreprises, donateurs potentiels, etc. Quels types de fichiers peut-on utiliser pour sa campagne ? La liste électorale ? Les fichiers municipaux ? Les fichiers de chambres de commerce ?
Les fichiers de prospection électorale sont un enjeu majeur des campagnes, mais leur usage est strictement encadré. Les fichiers détenus par la commune, tels que les listes des habitants, ou les fichiers des services périscolaires ou sociaux, ne peuvent pas être utilisés à des fins électorales. Cela constituerait un détournement de finalité contraire au RGPD, et, pour un maire candidat, un avantage en nature illicite.
Les listes électorales peuvent être communiquées aux candidats uniquement pour l’envoi de la propagande officielle ou la vérification des inscriptions. En revanche, l’utilisation de fichiers externes privés est interdite. Le Règlement européen sur la transparence et le ciblage politique interdit l’usage de données achetées ou louées pour des actions de publicité politique en ligne.
Les seuls fichiers qu’un candidat peut légalement constituer et utiliser sont ceux qu’il a lui-même élaborés, dans le respect des principes du RGPD : fichiers de membres, donateurs ou sympathisants ; listes d’inscrits à une lettre d’information ; contacts recueillis lors d’événements publics.
Est-ce que le fait d’avoir coché une case acceptant de recevoir de la prospection commerciale autorise le candidat à utiliser mes données pour sa communication politique ?
Non, sauf à avoir obtenu le consentement distinct, spécifique et explicite de la personne ciblée qui aurait coché une case séparée, mentionnant clairement l’acceptation de recevoir des messages politiques. Le consentement donné dans un contexte commercial pour recevoir des offres de produits ou de services ne couvre pas la prospection politique. L’utilisation de ces données pour l’envoi de messages politiques constitue un détournement de finalité. Et l’utilisation de données sensibles ou de données issues de fichiers achetés ou loués auprès d’acteurs privés pour la publicité politique ciblée en ligne est interdite.
La Cnil rappelle qu’il est strictement interdit pour un élu d’utiliser des fichiers auxquels il a accès dans le cadre de son mandat ou d’activités connexes à des fins de propagande électorale.
Si, par exemple, un maire prévoit d’ouvrir des centres pour les femmes victimes de violences, peut-il se servir d’un fichier associatif pour envoyer des messages de campagne ?
Une telle pratique constituerait une violation grave et manifeste de plusieurs principes fondamentaux, engageant à la fois la responsabilité du candidat et celle de la présidente de l’association concernée.
L’association a collecté les coordonnées de ces femmes dans un but spécifique et légitime : leur prise en charge, leur accompagnement et la gestion administrative de leur dossier. Cette finalité est exclusive. Utiliser ces données à des fins de campagne électorale constituerait un détournement de finalité, expressément interdit par l’article 5 du RGPD. La Cnil rappelle qu’il est strictement interdit pour un élu d’utiliser des fichiers auxquels il a accès dans le cadre de son mandat ou d’activités connexes à des fins de propagande électorale.
L’information relative au statut de victime de violences est une donnée sensible au sens de l’article 9 du RGPD, dès lors qu’elle touche à la santé et à la vie personnelle la plus intime. Son traitement est interdit, sauf exceptions très encadrées, notamment le consentement explicite des personnes concernées.
Que risque un candidat qui enfreindrait ces règles ? Peut-il toujours se présenter ?
Un candidat qui enfreint les règles électorales s’expose à des sanctions électorales, financières et pénales. Le juge apprécie la gravité des irrégularités (écart de voix, nature des manœuvres, impact sur les électeurs) et peut prononcer une peine d’inéligibilité, généralement d’une durée d’un à trois ans, interdisant toute candidature pendant cette période.
Cette sanction est quasi automatique si le compte de campagne est rejeté par le juge ou la CNCCFP, notamment lorsque des dépenses dissimulées sont réintégrées et entraînent un dépassement du plafond légal des dépenses autorisées. Dans les communes de 9 000 habitants et plus, la réintégration d’un avantage illicite dans le compte de campagne peut, en cas de rejet, entraîner la suppression du remboursement forfaitaire des dépenses de campagne par l’État.
Le candidat doit en outre rembourser au Trésor public la somme correspondant au dépassement constaté. Des sanctions pénales sont aussi encourues. L’article L. 113-1 du code électoral punit de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende le fait d’avoir accepté un don prohibé émanant d’une personne morale. L’article L. 90-1 sanctionne d’une amende de 75 000 euros la poursuite d’une campagne de promotion publicitaire illégale menée par une collectivité. De même, le recours à la publicité commerciale interdite par l’article L. 52-1 est puni d’un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende.
Les candidats sont aussi soumis au droit commun de la liberté de la presse, régi par la loi du 29 juillet 1881, qui sanctionne la diffamation publique et l’injure publique, ainsi que l’incitation à la haine, à la violence ou à la discrimination raciale ou religieuse. Enfin, le fait d’avoir « surpris ou détourné des suffrages » « à l’aide de fausses nouvelles, bruits calomnieux ou autres manœuvres frauduleuses » est puni d’un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende.
De quels recours dispose un citoyen inondé de SMS ou d’appels téléphoniques non sollicités ?
Il dispose de deux types d’action. La première, fondée sur la protection des données personnelles, l’autorise à exercer son droit d’opposition (répondre STOP à un SMS ou refuser verbalement). S’il continue de recevoir des messages, il peut porter plainte auprès de la Cnil, qui peut sanctionner le candidat ou le parti pour non-respect du RGPD.
Si les messages comportent des propos diffamatoires, injurieux ou incitant à la haine, à la violence ou à la discrimination raciale ou religieuse, une action pénale peut être engagée sur le fondement de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.