ENTRETIEN. L’avocat spécialiste du secteur, Vicente Lopez-Ibor Mayor, prône un système de gouvernance énergétique internationale qui « redessine les systèmes juridiques nationaux ».
Le conflit russo-ukrainien en a fait la démonstration : l’énergie est le nerf de la guerre, et il s’agit d’un enjeu mondial. Vitale pour satisfaire les besoins humains fondamentaux – l’alimentation, l’eau, la santé, l’éducation –, elle l’est aussi pour l’agriculture, l’industrie manufacturière, la construction ou encore les transports.
Et pourtant, à l’heure de l’urgence climatique, et malgré le consensus entre les pays sur l’objectif de la neutralité carbone d’ici au milieu du siècle, il n’existe pas d’accord universel consacré à la mise en œuvre de la transition énergétique, pointent les auteurs du livre blanc L’Énergie publié pour les 150 ans de l’Association de droit international (ADI/ILA).
« Nous avons une Organisation mondiale de la santé, deux agences alimentaires mondiales, les institutions financières de Bretton Woods et des organisations qui s’occupent de tout, du commerce à l’aviation civile et aux affaires maritimes. L’énergie, moteur du développement et de la croissance économique, est une exception flagrante. Bien qu’elle réclame une approche globale et mondiale, elle est en fait traitée de manière fragmentée et au coup par coup », note Mohamed el-Baradei, ancien directeur général de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), cité dans le document. Qui interroge : le droit doit-il devenir un moteur de la transition énergétique ? Faut-il convenir d’un objectif mondial unique en matière de transition énergétique, comme cela a déjà été fait pour le changement climatique et l’accord de Paris ?
Normes minimales communes
Ces questions se posent avec d’autant plus d’acuité que la crise russo-ukrainienne a rebattu les cartes géopolitiques et a, du fait de la flambée des prix du gaz et de l’électricité, intensifié la course aux énergies fossiles comme alternative aux hydrocarbures russes. Outre l’Allemagne, qui a ponctuellement réactivé ses centrales à charbon, « le plus sale des combustibles fossiles » reste « le roi aux Philippines, en Inde et en Malaisie », lit-on dans le magazine britannique The Economist du 21 octobre.
Or, les pays qui subissent le plus les conséquences désastreuses du changement climatique sont aussi souvent les moins aptes à s’en protéger. Ainsi, « l’Asie est le premier émetteur de gaz à effet de serre et l’on y trouve 99 des 100 premières villes particulièrement vulnérables face au réchauffement climatique », souligne Erik Berglöf, économiste en chef de la Banque asiatique d’investissement, dans une tribune aux Échos.
Plusieurs experts appellent ainsi à coopérer avec les pays en développement afin d’accélérer leur transition vers les énergies renouvelables – éolien, solaire, hydraulique… En lieu et place d’« actions nationales voire européennes rétrogrades et inadaptées aux enjeux climatiques qui concernent la planète entière », le climatologue François Gemenne préconise de « miser prioritairement sur l’aide publique au développement dans les pays émergents ».
Cela implique, concrètement, de « développer des réseaux électriques et des parcs éoliens au Mali, au Vietnam ou au Niger, d’installer des centrales solaires en Inde et en Égypte », précise l’auteur de L’écologie n’est pas un consensus (Fayard, novembre 2022).
Encore faudrait-il, pour mettre en place des mesures de ce type à grande échelle, s’appuyer sur un organe international et des normes minimales communes, reconnaissent les experts interrogés dans le cadre du livre blanc. Comment y parvenir ? Quels sont les intérêts en présence ? Quels freins s’y opposent et comment les lever ?
Vicente Lopez-Ibor Mayor, président de la Fédération européenne des associations de droit de l’énergie (Efela), et associé fondateur du cabinet d’avocats espagnol Estudio Juridico Internacional Abogados Lopez-Ibor, apporte les premières réponses.
L’avocat Vicente Lopez-Ibor Mayor, président de la Fédération européenne des associations de droit de l’énergie (Efela). © (DR)
Le Point : Quel est l’objectif du livre blanc sur L’Énergie, qui sera le premier thème de la série de webinaires organisés par l’ADI/ILA en 2023 ?
Vicente Lopez-Ibor Mayor : L’année 2023, qui célébrera le 150e anniversaire de la fondation de l’ADI/ILA, selon le programme conçu par le comité d’organisation présidé par la professeure Catherine Kessedjian, sera une occasion exceptionnelle d’actualiser le grand débat juridique international. Lors du webinaire du 24 janvier 2023 sur le droit de l’énergie, qui sera la première session thématique de l’année après la conférence inaugurale du 12 janvier, nous examinerons son développement actuel, sa nouvelle gouvernance – qui appelle de nouvelles structures institutionnelles –, le lien de plus en plus indissociable entre énergie et climat, l’accès à l’énergie comme devoir premier de la communauté internationale ou encore le contentieux international de l’énergie. Je suis convaincu que ce sera un débat fructueux à un moment clé pour ce secteur.
Le nombre de personnes privées d’électricité est passé de 1 milliard, en 2016, à environ 840 millions aujourd’hui, mais de nombreuses populations en sont encore privées. La pression climatique va-t-elle induire une vague de litiges liés à ces inégalités ?
Je ne suis pas sûr que la pression climatique et l’accès inégal à l’énergie multiplient les conflits, d’autant que l’accès à l’énergie n’est pas un droit pleinement garanti. Il faut, pour s’en prévaloir, que d’autres droits soient violés, comme le droit au travail, à la santé ou à une vie de famille, et démontrer que le manque d’énergie affecte ces droits.
Malgré les progrès réalisés en matière d’accès à l’énergie, et l’espoir que l’on peut placer dans les énergies renouvelables – plus disponibles et accessibles –, les niveaux de pauvreté énergétique restent inacceptables dans certaines régions du monde, et ont augmenté dans d’autres, y compris dans les pays développés.
En outre, les pays les moins avancés tentent légitimement d’obtenir un soutien économique et financier plus important pour développer des énergies propres et à faible émission de carbone. Des promesses de soutien ont souvent été faites lors de sommets internationaux, mais elles sont restées lettre morte jusqu’à présent.
Il est néanmoins rassurant de constater que les modèles décentralisés utilisant les énergies issues du vent ou du soleil seront plus efficaces et bien moins coûteux que les grandes infrastructures d’énergies fossiles. Leur capacité à pénétrer les zones moins développées du monde, ainsi que les régions rurales, offre un énorme potentiel à moyen terme.
Comment, juridiquement, garantir la sécurité de l’approvisionnement énergétique des plus vulnérables ?
Sous réserve des débats à venir, je suis convaincu du fait que l’accès universel à l’énergie doit devenir un principe fondamental du droit de l’énergie, une composante essentielle d’un service économique d’intérêt général, et un droit fondamental des citoyens qui requiert le plus haut niveau de protection. En effet, sans sécurité d’approvisionnement, l’énergie ne remplit pas sa mission première vis-à-vis des consommateurs.
Il incombe aux pouvoirs publics de chaque pays d’intégrer cette exigence dans tous les instruments juridiques, de manière claire et précise, en tant qu’obligation d’intérêt général ou service universel bénéficiant aux citoyens du monde entier. Pour cette raison, la sécurité de l’approvisionnement doit être formulée comme un principe directeur des marchés énergétiques.
Que vous inspire le conflit qui oppose des associations à TotalEnergies à propos du projet d’oléoduc géant en Tanzanie, qui entraînera l’expropriation de dizaines de milliers de personnes ?
Une action en justice, introduite en 2020, pointe des évaluations inadéquates des droits humains et de l’impact environnemental au cours de la phase de planification du projet. Cette affaire montre que la transparence est devenue une exigence fondamentale dans la construction de grandes infrastructures énergétiques et dans tous les projets de la chaîne d’approvisionnement énergétique.
Ainsi, par exemple, dans l’affaire Milieudefensie v. Royal Dutch Shell, Shell a été obligée de réduire ses émissions de CO2 de 45 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 2019.
La COP27 a, pour la première fois, reconnu la nécessité d’aider financièrement les pays les plus vulnérables via un fonds « pertes et dommages » : cet accord historique pose-t-il la première pierre d’un cadre juridique international ?
Cet accord est, sur le papier, une avancée très intéressante. Mais on ne sait pas comment il se traduira dans les faits. Pour l’instant, il y a beaucoup d’annonces, mais on n’a aucune précision sur les modalités d’allocation des fonds. C’est, à mon avis, l’une des raisons pour lesquelles nous devons absolument travailler sur un nouveau système de gouvernance énergétique internationale.
Je rappelle que les gouvernements sont aussi convenus d’établir un « comité de transition » chargé de formuler des recommandations sur la manière de rendre opérationnels les nouveaux arrangements de financement et le fonds lors de la COP28, l’année prochaine. La première réunion du comité transitoire devrait avoir lieu avant la fin du mois de mars 2023.
Le secrétaire général de l’ONU, Antonio Guterres, a annoncé un plan de 3,1 milliards de dollars pour garantir que tous les habitants de la planète soient protégés par des systèmes d’alerte précoce au cours des cinq prochaines années.
L’un des principaux obstacles à la création d’une « Organisation mondiale de l’énergie » réside dans la souveraineté des États sur leurs ressources naturelles. Comment s’exerce cette souveraineté ?
La souveraineté sur les ressources naturelles bénéficie d’une protection constitutionnelle dans de nombreux États et dans l’ordre international, mais elle devra céder dans les cas où elle entrerait en conflit avec la protection de principes ou de valeurs climatiques sanctionnées au niveau international.
La souveraineté nationale n’a pas empêché ou entravé les traités d’intégration énergétique et même les politiques énergétiques communes dans certaines régions du monde et notamment au sein de l’UE.
L’urgence climatique internationale invite à redessiner les systèmes juridiques nationaux, transnationaux et internationaux de l’énergie avec de nouvelles valeurs et principes issus de la justice énergétique et climatique. La souveraineté sur les ressources naturelles doit donc désormais internaliser ces valeurs climatiques.
Autre obstacle, l’absence de consensus systématique sur les énergies à privilégier dans l’avenir : l’éolien terrestre et en mer rencontre des résistances, de même que le solaire, qui implique de déforester pour installer des parcs de centrales…
Je ne suis pas sûr que l’on puisse parler d’une absence de consensus. Cette année, la croissance record des énergies éoliennes et solaires dans l’Union européenne a permis d’éviter 11 milliards d’euros de coûts d’importation de gaz et a permis de générer 24 % de l’électricité de l’UE.
En France, en 2020, la production d’électricité issue de sources renouvelables représentait déjà à peu près 25 % de la totalité. En Espagne, en 2021, 47 % de l’électricité a été produite en énergie renouvelable, principalement éolienne – on-shore et off-shore de manière progressive – et solaire – surtout avec l’arrivée de nouvelles solutions de stockage.
L’Espagne maintient, depuis des années, un engagement croissant envers la décarbonation de l’économie et poursuit les objectifs qui rendent possible la transition énergétique verte avec les technologies renouvelables, tant dans le domaine de l’électricité que des actifs thermiques. Et la progression continue dans toute l’UE : l’accélération de la transition énergétique est un facteur central pour renforcer son autonomie énergétique.
Comment, dans le contexte de l’urgence climatique, la charte de l’énergie a-t-elle encore sa place ?
Le Traité sur la charte de l’énergie [qui permet aux énergéticiens fossiles de réclamer aux États des indemnités à la suite de l’abandon de leurs activités, NDLR]couvre la promotion et la protection des investissements, le commerce, le transit, l’efficacité énergétique et le règlement des différends, offrant ainsi une protection aux investisseurs internationaux, ce qui n’est pas incompatible avec les énormes investissements nécessaires dans les énergies renouvelables dans les années à venir.
De même, le fait que certaines entreprises de combustibles fossiles aient bénéficié de son application dans des plaintes contre des États, qui ont été condamnés par un tribunal arbitral [l’Italie a été condamnée à 240 millions d’euros d’amende pour l’abandon de forages en mer, l’Allemagne a payé 4,35 milliards d’euros aux exploitants de centrales à charbon, NDLR], démontrerait plutôt le contraire, c’est-à-dire que ce traité a sa place et ses fonctions dans la protection des investisseurs étrangers, qu’il s’agisse d’investissements dans les combustibles fossiles ou dans les énergies renouvelables.
Cela dit, je suis également conscient que les raisons qui ont justifié son adoption sont très différentes de celles qui définissent aujourd’hui la situation énergétique et géopolitique, et il serait certainement pertinent d’adapter le traité [dont la France et l’Italie se sont retirées, NDLR] aux circonstances actuelles de l’évolution des modèles énergétiques.
Cela répond en grande partie au processus actuel de « modernisation » de la charte vers le modèle de transition énergétique. Le Dr Urban Rusnak, ancien secrétaire général de la Charte, qui a une énorme expérience dans ce domaine et a coordonné le livre blanc sur l’énergie, introduira les débats sur ce sujet.
Vous semble-t-il réaliste de parvenir à un consensus sur un ensemble unique de normes uniformes et de règles mondiales « minimales » appliquées au secteur de l’énergie ?
Sans aucun doute. Les principes directeurs gouvernant les technologies, les équipements, les financements et les futures solutions énergétiques dépendront de l’évolution du climat. D’une manière générale, l’énergie du futur sera propre et durable. Non seulement parce que des accords internationaux seront adoptés, mais aussi parce que c’est une demande des citoyens. Une nouvelle Organisation mondiale de l’énergie devrait donc être une priorité pour la communauté internationale et le système des Nations unies.