Le professeur Denis Baranger propose d’installer des comités de citoyens à l’intérieur du Parlement pour les associer à la décision politique. Interview.
C’est sous le signe de « l’invention collective » et de la démocratie participative et délibérative qu’Emmanuel Macron, réélu avec 58 % des suffrages, entend placer son nouveau mandat. Le recours possible au référendum sur son projet de réforme des retraites figure parmi ses promesses de campagne, mais, a nuancé le président élu, place d’abord à « la concertation et la négociation ». Ce dernier ambitionne par ailleurs de reproduire l’expérience de la convention citoyenne pour le climat(CCC) pour parvenir à « une forme de consensus » sur des sujets tels que celui de la fin de vie. De quoi redonner du souffle au système représentatif et renforcer la légitimité des décideurs.
« Les exercices participatifs ou délibératifs, à condition d’être bien conçus et articulés avec les institutions représentatives, peuvent être un vecteur de rénovation de notre vie démocratique », souligne le rapport de Patrick Bernasconi remis au Premier ministre le 21 février. Reste à définir la méthode.
Comment réconcilier les citoyens avec la vie politique ? Comment et selon quelles modalités les associer au processus de décision ? Que contient notre boîte à outils constitutionnelle ? Les réponses de Denis Baranger, professeur de droit public à l’université Paris-2 (Assas), codirecteur du blog de droit constitutionnel Jus Politicum.
Le Point : Une observation d’abord : le plus souvent, les promesses de référendums n’aboutissent pas. Quels sont les précédents en la matière ?
Denis Baranger : Emmanuel Macron a plusieurs fois envisagé d’avoir recours au référendum. Il l’avait notamment promis à la suite de la Convention citoyenne pour le climat. Mais il a toujours fait machine arrière, en partie aussi parce que le Sénat a bloqué le processus. Avant lui, Nicolas Sarkozy avait défendu l’idée d’un référendum sur l’immigration lors de la campagne présidentielle de 2012.
Dans les faits, le dernier référendum de l’article 11 date de 2005, marqué par le rejet du traité établissant une Constitution pour l’Europe. Depuis le début de la Ve République, les Français n’ont été consultés que dix fois par référendum, dont une seule fois, en 2000, pour réviser la Constitution.
Comment expliquer ces promesses non tenues ?
Les présidents sont tentés d’agiter la promesse du référendum, mais ils tiennent rarement parole. C’est en effet une procédure politiquement risquée pour eux. Je rappelle que le référendum de l’article 11 de la Constitution permet au président de mettre à l’écart le Parlement et de demander au peuple d’adopter un texte de loi ou de ratifier un traité. Ce type de consultation publique fait donc du peuple un législateur ordinaire.
Mais il contient une composante plébiscitaire en ce sens que le référendum revient à faire un sondage d’opinion grandeur nature, avec le risque de désaveu qui s’y greffe. On l’a vu en 1969 avec le « non » au projet de loi relatif à la création de régions et à la rénovation du Sénat, qui a conduit le général de Gaulle à démissionner. Ou même à la forte abstention (presque 40 %…) lors du référendum de 1972, considérée comme un désaveu pour Georges Pompidou.
Lors de la campagne que nous venons de vivre, le référendum a été brandi comme la solution « magique » par les extrêmes et les partis populistes. Or, on l’a vu, 42 % des électeurs ont voté pour Emmanuel Macron uniquement pour faire barrage à l’extrême droite. Le référendum, qui n’est pas dans le « logiciel » d’Emmanuel Macron, n’a donc pas beaucoup de risques d’être utilisé. Ou alors il faut qu’avec le vote de dimanche dernier (second tour de la présidentielle) ce logiciel connaisse une mise à jour.
« L’outil du référendum ne devrait être employé que d’une main tremblante », écrivez-vous dans un billet consacré aux réformes constitutionnelles à engager au cours du prochain quinquennat. Quelle boîte de Pandore cette procédure risque-t-elle d’ouvrir ?
Qui a envie d’un Brexit en France ? On vit dans une époque de polarisation et d’hystérisation du débat politique. En réalité, le référendum, prôné par les extrêmes, exclut la délibération. Et l’histoire nous le montre : dans des temps agités comme les nôtres, le référendum classique est une grenade dégoupillée. Il peut déstabiliser un système politique. On peut tout à fait imaginer un président tout juste réélu, comme M. Macron, « perdre » un référendum sur n’importe quel sujet, et avec lui beaucoup de sa crédibilité.
Deux expérimentations de démocratie participative et de démocratie délibérative ont eu lieu en France entre 2019 et 2020 : le grand débat national (GDN) et la Convention citoyenne pour le climat (CCC). Quel bilan peut-on en tirer ?
Le grand débat national a été une réussite politique pour Emmanuel Macron. Mais il n’en est rien ressorti et l’exercice n’a pas eu de suite. La CCC avait été lancée pour régler la crise des Gilets jaunes et cela a en grande partie fonctionné. La CCC a été réussie du point de vue méthodologique. Les citoyens tirés au sort ont produit des décisions qui tenaient la route. Ce n’est pas pour autant que le président a regagné la confiance des électeurs sur le sujet de l’environnement. Au contraire, il a donné l’impression de trahir sa promesse vis-à-vis de la Convention citoyenne. Il n’a pas renversé son image de président indifférent à la question environnementale.
Un pas en avant a néanmoins été franchi avec le rapport Bernasconi de février 2022 (« rétablir la confiance des Français dans la vie démocratique »). Il contient beaucoup de bonnes orientations en vue de ce qu’il appelle lui-même un « tournant délibératif de la démocratie française ». Il suggère, par exemple, de créer une haute autorité de la participation citoyenne. C’est, à mon avis, une très bonne idée : le meilleur opérateur de la participation démocratique, ce doit être l’État lui-même. Le rapport propose aussi une meilleure implication du Parlement dans la démocratie participative, ce que je préconise également.
La logique politique, depuis sa réélection, devrait conduire Emmanuel Macron à réfléchir à mettre en place différents outils de démocratie participative : convention d’initiative citoyenne, référendum ou couplage entre les deux (référendum d’initiative citoyenne délibérative).
Référendum d’initiative partagée, convention citoyenne, référendum d’initiative populaire, référendum d’initiative citoyenne délibérative… De quoi parle-t-on exactement ?
D’une série d’outils permettant d’associer les citoyens à la décision politique ou à sa préparation. Le référendum d’initiative populaire n’existe que dans l’imagination des Gilets jaunes et les cartons des partis, et encore, sous des formes assez peu claires. Il devient « délibératif » si on lui associe, par exemple, une convention citoyenne pour le préparer, comme cela s’est fait en Irlande en 2012. Le référendum d’initiative partagée, lui, existe dans la Constitution, mais ce n’est pas un référendum : il permettrait à 1/5e des parlementaires et 4,7 millions d’électeurs de faire discuter un texte de loi par le Parlement. Le référendum n’est que la sanction d’un non-examen du projet de loi. Pas une mauvaise idée, mais il faut baisser les seuils : par exemple, à un million de citoyens pétitionnaires, le chiffre atteint par la pétition qui a voulu interrompre la privatisation d’ADP en 2019.
Peut-on envisager des conventions citoyennes sur tous les sujets sociétaux ?
Loin de là ! Des sujets très techniques, comme celui de la politique monétaire, ne peuvent être débattus qu’entre spécialistes. Le sujet du climat était certes un sujet de spécialistes, même si tout le monde en comprend les enjeux. Il faut aussi s’interroger sur ce que donnerait désormais un débat impliquant des climatosceptiques, ou des antivax. Ils ont droit à leur opinion, mais ont parfois tendance à l’exprimer d’une manière qui se prête peu à une discussion avec ceux qui pensent autrement qu’eux…
D’un autre côté, je ne suis pas sûr que le niveau technique des parlementaires soit toujours si supérieur à celui des citoyens. Des citoyens bien entourés (par des experts) acquièrent rapidement la compétence requise pour délibérer. Et ils ont toute légitimité pour ce faire, comme le rappelle la Déclaration des droits de l’homme dans son article 6.
Comment associer intelligemment la société civile aux décisions politiques ? Vous proposez de mettre en place de « grandes conventions citoyennes » sur des sujets proposés soit par le président, soit par voie d’initiatives citoyennes ou de référendums préférentiels…
On doit trouver une réponse à la crise de la démocratie représentative. Il faut pour cela faire œuvre d’imagination. Une solution consisterait à installer des comités de citoyens à l’intérieur du Parlement pour rapprocher leur réflexion de la décision qui doit rester aux organes constitutionnels, comme on le fait dans d’autres pays (par exemple au parlement de la région de Bruxelles). Il faudrait y inclure des ONG, des syndicats, des experts, etc. Ils détiennent une réelle expertise en matière de politiques publiques, alors que cette expertise est en train d’être perdue par les partis, dont les programmes sont devenus beaucoup moins au point techniquement.
Il faudrait donc une initiative des parlementaires pour réfléchir à intégrer la démocratie participative dans leur propre travail. Et j’y suis très favorable. La démocratie participative est devenue une ardente obligation. Le référendum n’est pas, à lui seul en tout cas, un outil suffisant. Je l’ai dit, c’est même un instrument dont le maniement est périlleux. Il faut parer le risque populiste, tout en approfondissant la participation démocratique. Nous n’avons pas tant d’instruments que cela dans notre boîte à outils constitutionnelle.
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